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ITALIANI E ITALIANI ALL'ESTERO - EUROPARLAMENTO - ATTENZIONE COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI PROGETTO RELAZIONE SU PREROGATIVE DI CONTROLLO POLITICO PARLAMENTO SULLA COMMISSIONE
(2018-11-20)
Il 31 maggio 2018 la relatrice della Commissione AFfari Costituzionali dell'Europarlamento, l'on. Mercedes Bresso, è stata incaricata di elaborare una relazione sull'attuazione delle disposizioni del trattato relative alle prerogative del Parlamento in materia di controllo politico sulla Commissione.
Dopo la sua designazione, la relatrice ha raccolto informazioni, dalle quali è emerso che :
Il controllo parlamentare è condizione preliminare della legittimità democratica. I recenti cambiamenti del processo legislativo e l'accresciuto ruolo legislativo dell'esecutivo hanno comportato la necessità di rafforzare le procedure di controllo parlamentare. Questo fenomeno non è estraneo alla struttura istituzionale dell'Unione con la Commissione che ha acquisito poteri legislativi mediante atti delegati, la sua crescente "politicizzazione" e la maggiore esigenza di rafforzare il diritto per integrare l'efficienza della legislazione. La presente relazione intende pertanto riesaminare il ruolo di controllo del Parlamento sulla Commissione e aggiornarlo rispetto ai nuovi sviluppi istituzionali.
Attuali strumenti di controllo parlamentare sulla Commissione:
La Commissione, in quanto organo, è responsabile dinanzi al Parlamento europeo (articolo 17 TUE). Il Parlamento deriva il proprio potere di controllo sulla Commissione dai trattati, ma anche da fonti del diritto derivato o da accordi interistituzionali, come l'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea e l'accordo interistituzionale "Legiferare meglio".
Gli strumenti di controllo parlamentare possono essere raggruppati in una delle seguenti categorie: Elezione del Presidente e investitura della Commissione; Elezione del Presidente della Commissione (articoli 14 e 17 TUE)
Ai sensi del trattato, i capi di Stato dell'UE propongono un candidato alla presidenza della Commissione, tenendo conto dei risultati delle elezioni europee (articolo 17 TUE). Il candidato è eletto dal Parlamento (articolo 14 TUE).
Il sistema degli Spitzenkandidaten, che è stato lanciato dal Parlamento per la prima volta nel 2014, ha creato un legame più forte tra il Parlamento e la Commissione che, oltre alla prassi consolidata delle audizioni dei candidati Commissari, ha creato una forma di controllo parlamentare di indirizzo. Il sistema degli Spitzenkandidaten non è un requisito formale del trattato, bensì un processo politico istituito dal Parlamento nel 2014, che ha portato alla nomina di Jean-Claude Juncker, candidato capolista del PPE, a Presidente della Commissione.
Resta da vedere come verrà definito il processo del candidato capolista nel contesto delle elezioni del 2019, tenuto conto delle raccomandazioni formulate nella decisione del Parlamento europeo del 7 febbraio 2018 sulla revisione dell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea. Questo processo rappresenta un passo importante per intensificare il legame tra il Parlamento e la Commissione e dovrebbe essere rafforzato definendo condizioni più dettagliate per la sua applicazione.
Investitura della Commissione (articoli 14 e 17 TUE)
Dal 1995, i candidati Commissari sono tenuti a comparire dinanzi al Parlamento per un'audizione pubblica con le commissioni competenti, una prassi messa a punto dal Parlamento e formalizzata nel suo regolamento, pur non trattandosi di una procedura stabilita nei trattati. La Commissione, in quanto organo, è quindi soggetta al voto di approvazione del Parlamento. In tre casi i candidati Commissari hanno ritirato le loro candidature in seguito all'esito negativo dell'audizione del Parlamento (Rocco Buttiglione nel 2004, Rumiana Jeleva nel 2009 e Alenka Bratušek nel 2014).
Qualora un Commissario modifichi sostanzialmente il suo portafoglio nel corso del mandato della Commissione o vi sia un cambiamento significativo a livello di composizione della Commissione, i Commissari interessati sono nuovamente invitati a un'audizione pubblica al Parlamento. Tra il 2010 e il 2018 sono state organizzate cinque audizioni supplementari per i candidati Commissari.
- Strumenti per chiamare la Commissione a rispondere
Mozione di censura (articolo 17 TUE e articolo 234 TFUE)
Il potere di censura del Parlamento nei confronti della Commissione può essere considerato come un voto di sfiducia nei confronti dell'esecutivo. Il Parlamento ha il diritto di censurare la Commissione a maggioranza dei due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei deputati che lo compongono. In base al regolamento del Parlamento (articolo 119), tale proposta può essere presentata da un decimo dei deputati al Parlamento europeo.
Finora, nessuna delle otto mozioni di censura presentate al Parlamento è stata approvata, principalmente a causa della soglia molto elevata richiesta (maggioranza di 2/3). Nel 1999 la Commissione Santer si è dimessa prima che Parlamento la costringesse a farlo. Ciò avvenne in seguito al rifiuto opposto dal Parlamento alla concessione del discarico alla Commissione per l'esercizio 1996.
Ritiro della fiducia a un singolo membro della Commissione
I trattati non prevedono la responsabilità individuale dei Commissari, ma considerano la Commissione un organo responsabile dinanzi al Parlamento. Tuttavia, in base all'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea, il Parlamento può chiedere al Presidente della Commissione di ritirare la fiducia a un singolo membro della Commissione. Il Presidente della Commissione deve spiegare il suo rifiuto a farlo dinanzi al Parlamento. Questa disposizione non è mai stata finora applicata.
Diritto d'inchiesta (articolo 226 TFUE)
In base all'articolo 226 TFUE, il Parlamento europeo ha il potere di costituire una commissione temporanea d'inchiesta incaricata di esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'Unione. Lo stesso articolo conferisce al Parlamento il diritto di iniziativa di proporre un regolamento che fissa le misure per l'esercizio del diritto d'inchiesta, che dovrebbe essere adottato previa approvazione del Consiglio e della Commissione.
Tutte le inchieste finora condotte dal Parlamento attraverso le commissioni d'inchiesta hanno dimostrato che il quadro giuridico esistente1 è troppo restrittivo per quanto riguarda la capacità di convocare singoli testimoni, chiedere l'accesso ai documenti e imporre sanzioni per far valere i poteri di inchiesta del Parlamento. La proposta di regolamento del Parlamento sul diritto d'inchiesta2, che è ancora in corso di negoziazione con il Consiglio e la Commissione, mira a rafforzare i poteri del Parlamento in questi ambiti.
Dal 2009 il Parlamento ha istituito due commissioni d'inchiesta sulla misurazione delle emissioni nel settore automobilistico (EMIS) e sul riciclaggio di denaro, l'elusione fiscale e l'evasione fiscale (PANA).
Benché le attuali disposizioni giuridiche non prevedano raccomandazioni vincolanti, sembra che la Commissione le prenda seriamente in considerazione, come è avvenuto per i lavori della commissione EMIS. Ciò è sicuramente dovuto al rafforzamento del legame politico tra il Parlamento e la Commissione, in particolare dopo le elezioni del 2014.
Controllo parlamentare degli atti delegati e degli atti di esecuzione
Mentre gli atti delegati consentono alla Commissione di adottare misure di applicazione generale, gli atti di esecuzione hanno carattere non legislativo e mirano a garantire l'applicazione uniforme della legge in tutti gli Stati membri dell'UE. Data questa diversa natura, il Parlamento ha diverse possibilità di controllo per gli atti delegati e gli atti di esecuzione.
Per gli atti delegati, il Parlamento ha diritto di veto e revoca, mentre per gli atti di esecuzione non ha alcun potere di bloccarli. Per gli atti di esecuzione, il potere di controllo è trasferito a livello nazionale, dove gli Stati membri mediante "procedure di consultazione e di esame" hanno la possibilità di definire il contenuto dell'atto di esecuzione. Tuttavia, gli Stati membri sono rappresentati dai loro governi in questi organi e, a seconda della struttura istituzionale istituita negli Stati membri, tali misure potrebbero non essere soggette a controllo parlamentare in alcuni Stati membri. È pertanto essenziale che il controllo parlamentare sia attuato anche a livello nazionale per sorvegliare l'azione dell'esecutivo in questo campo.
Fino a giugno 2018, il Parlamento non ha mai revocato una delega e ha sollevato obiezioni solo otto volte a un atto delegato adottato dalla Commissione. Oltre a conferire alla Commissione il potere di adottare atti delegati, l'atto legislativo di base determina il periodo durante il quale tale potere è delegato alla Commissione. La durata della delega di potere può essere concessa (1) per un periodo indeterminato (2), per un periodo determinato con proroga tacita e (3) per un periodo determinato senza proroga. In base alle statistiche, è stato stabilito un periodo indeterminato solo in 13 casi, mentre in 158 casi è stato stabilito un periodo determinato con tacita proroga e in 41 casi un periodo determinato.
Poiché il numero di atti di esecuzione è aumentato nel corso degli ultimi anni e spetta agli esecutivi degli Stati membri controllare la Commissione nell'esercizio degli atti di esecuzione, il coinvolgimento del Parlamento dovrebbe essere rafforzato in termini di controllo parlamentare e dovrebbero essere stabiliti criteri chiari per la definizione degli atti delegati e di esecuzione.
Interrogazioni orali e scritte (articolo 230, paragrafo 2 TFUE)
A norma dell'articolo 230, paragrafo 2 TFUE, il Parlamento dispone di interrogazioni con richiesta di risposta orale o scritta che però possono essere indirizzate solo alla Commissione e non al Consiglio, anche se tanto il Consiglio quanto il Presidente del Consiglio europeo hanno convenuto di rispondere alle interrogazioni del Parlamento su base volontaria. Si tratta quindi di uno strumento piuttosto debole, per evidenziare i problemi o richiedere maggiori informazioni. Tuttavia, le statistiche dimostrano che la Commissione risponde a tutte le interrogazioni scritte del Parlamento, anche se non sempre rispetta le scadenze fissate. La stessa cosa non si può dire per le interrogazioni con richiesta di risposta orale, in quanto la Conferenza dei presidenti decide se iscrivere tali interrogazioni al progetto di ordine del giorno.
Il regolamento del Parlamento (articolo 129) prevede l'organizzazione del tempo delle interrogazioni alla Commissione, che costituisce un comune strumento di controllo nelle democrazie parlamentari. Tuttavia, ciò non è più messo in pratica, forse perché potrebbe essere considerato sovrapporsi alle sessioni plenarie per le risposte della Commissione alle interrogazioni orali.
Azioni giudiziarie
Il trattato conferisce al Parlamento il diritto di ricorrere contro la Commissione e di chiedere alla Corte di riesaminare la legittimità di un atto della Commissione (articolo 263 TFUE). L'articolo 265 TFUE conferisce al Parlamento il diritto di ricorrere contro la Commissione per inadempimento. Anche se i procedimenti avviati dal Parlamento contro la Commissione sono piuttosto limitati (10 istanze dal 2009, 5 azioni accolte), sembra che il Parlamento eserciti i suoi poteri come misura di ultima istanza quando sono fallite tutte le altre azioni possibili.
- Strumenti di controllo di indirizzo
Oltre agli strumenti per chiedere conto alla Commissione, gli strumenti di controllo di indirizzo consentono al Parlamento di plasmare in modo proattivo e di fatto l'agenda politica e legislativa dell'UE.
Obblighi di notifica della Commissione
L'articolo 249 TFUE impegna la Commissione a pubblicare una relazione generale sull'attività dell'Unione. A norma dell'articolo 233 TFUE, il Parlamento esamina in seduta pubblica la relazione presentatagli dalla Commissione.
La Commissione deve riferire al Parlamento, ogni tre anni, in materia di non discriminazione e cittadinanza dell'Unione, tenendo conto al contempo dell'evoluzione dell'UE (articolo 25 TFUE).
Inoltre, il Parlamento dovrebbe ricevere una relazione sui risultati della sorveglianza multilaterale nella politica economica (articolo 121, paragrafo 5 TFUE).
Un'altra relazione, che deve essere trasmessa al Parlamento, è la relazione annuale sui progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi dell'articolo 151, vale a dire sulla politica sociale (articolo 159 TFUE), nonché una relazione annuale sull'evoluzione della situazione sociale nell'Unione (articolo 161 TFUE).
L'articolo 175 TFUE prevede che la Commissione presenti una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica, sociale e territoriale e sul modo in cui i vari strumenti previsti dal medesimo articolo vi hanno contribuito. La relazione deve essere presentata ogni tre anni.
La relazione che la Commissione è tenuta a trasmettere ai sensi dell'articolo 190 TFUE dovrebbe contenere informazioni sulle attività svolte in materia di ricerca e sviluppo tecnologico e di divulgazione dei risultati durante l'anno precedente.
Nell'ambito dei negoziati con i paesi terzi o le organizzazioni internazionali, la Commissione è tenuta, ai sensi dell'articolo 207 TFUE, a riferire regolarmente al Parlamento in merito all'avanzamento dei negoziati.
Un'altra relazione annuale che la Commissione deve presentare al Parlamento è la relazione a norma dell'articolo 325, paragrafo 2 TFUE per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari dell'UE e la lotta contro la frode.
Definizione proattiva dell'agenda
All'inizio di ogni anno la Commissione deve inviare al Parlamento una relazione comprendente il suo programma di lavoro per l'anno in corso (articolo 190 TFUE). L'accordo quadro prevede un calendario dettagliato di tale procedura.
Nel primo semestre di ogni anno, si svolge un dialogo regolare tra i Commissari e le corrispondenti commissioni parlamentari, cui fanno seguito una relazione alla Conferenza dei presidenti di commissione (CPC) sull'esito di tale dialogo e un periodico scambio di opinioni tra la CPC e i vicepresidenti della Commissione. In questa piattaforma, il Parlamento esprime le sue priorità per il programma di lavoro della Commissione, che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione, conformemente all'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea.
A giugno di ogni anno, la CPC presenta alla Conferenza dei presidenti (CP) una relazione di sintesi contenente i risultati del controllo dell'attuazione del programma di lavoro della Commissione, le priorità del Parlamento per il successivo programma di lavoro della Commissione e il bilancio dei risultati del dialogo bilaterale in corso con la Commissione. Nella tornata di luglio è approvata una risoluzione che illustra la posizione del Parlamento sulle priorità legislative.
Il dibattito sullo stato dell'Unione si svolge nella sessione plenaria di settembre a Strasburgo. Ciò rende le priorità politiche dell'Unione più trasparenti e soggette a controllo parlamentare ex ante.
Nel mese di settembre le commissioni parlamentari tengono uno scambio di opinioni sulle priorità future in ciascun settore politico con i rispettivi Commissari, cui fa seguito una successiva riunione tra la CPC e il collegio dei Commissari e, se del caso, tra la Conferenza dei presidenti e il Presidente della Commissione.
Il programma di lavoro della Commissione per l'anno successivo è adottato a ottobre ed è presentato al Parlamento dal Presidente della Commissione. Il Parlamento tiene una discussione e adotta una risoluzione nella tornata di dicembre.
Iniziativa legislativa
Oltre alla definizione dell'agenda legislativa, il trattato conferisce al Parlamento europeo il diritto di iniziativa quasi legislativa. A norma dell'articolo 225 TFUE, il Parlamento può chiedere alla Commissione di presentare una proposta sulle questioni per le quali reputa necessario un intervento dell'Unione o ai fini dell'attuazione dei trattati. La Commissione non è tenuta a dare seguito a tale proposta ma, qualora non dia seguito all'iniziativa del Parlamento, deve informare il Parlamento dei suoi motivi. Dal 2009 il Parlamento ha fatto ricorso all'articolo 225 in 24 occasioni, 7 delle quali hanno avuto almeno in parte esito positivo e hanno dato luogo a una proposta legislativa della Commissione o a un'altra azione appropriata.
Monitoraggio e attuazione delle priorità politiche e della programmazione legislativa
L'articolo 6 dell'allegato VI del regolamento del Parlamento stabilisce in dettaglio la procedura in base alla quale il Parlamento esamina gli impegni e le priorità espressi dai Commissari competenti durante le loro audizioni.
Procedura di bilancio e discarico del bilancio
Il fatto che il Parlamento sia colegislatore in materia di bilancio gli conferisce la possibilità di controllare in certa misura la Commissione, in quanto la mancata adozione del bilancio all'inizio dell'esercizio finanziario limita la spesa di bilancio mensile a dodicesimi provvisori, il che potrebbe incidere sulla capacità della Commissione di attuare i programmi pluriennali. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento non si è avvalso di questa possibilità, mentre ciò si è verificato nel 1979 e nel 1984.
Per quanto riguarda la spesa del bilancio, il Parlamento esercita il controllo sulla sua esecuzione in quanto, ai sensi dell'articolo 319 TFUE, può concedere il discarico alla Commissione, esprimendo in tal modo la propria valutazione del modo in cui la Commissione esegue il bilancio dell'Unione. Dal 2009, il Parlamento non ha mai rinviato o rifiutato la concessione del discarico, forse perché la Commissione tiene spesso conto delle raccomandazioni formulate dal Parlamento nel corso della procedura di discarico.
Politica estera
La Commissione e il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) hanno principalmente obblighi di consultazione e comunicazione nei confronti del Parlamento (articolo 36 TUE e articoli 218 e 328 TFUE). Tuttavia, con l'introduzione dell'obbligo di approvazione del Parlamento per la conclusione di accordi internazionali (articolo 218 TFUE), il Parlamento ha acquisito un ruolo più importante nelle relazioni esterne e la Commissione è tenuta a tenerlo pienamente e tempestivamente informato sugli sviluppi nella negoziazione di tali accordi.
Relazioni di attuazione e valutazione
Le relazioni di attuazione sono un altro nuovo strumento di controllo parlamentare sull'esecutivo, in quanto forniscono raccomandazioni e definiscono la futura politica basata su un'analisi dell'attuazione fino a quel momento.
Principali conclusioni e raccomandazioni
Nel complesso, sembra che il Parlamento disponga di potenti strumenti di controllo politico sulla Commissione. Tuttavia, appare necessario migliorarne l'attuazione e adattarli meglio alle specifiche sfide a livello di struttura istituzionale dell'UE.
Principali sfide in materia di controllo parlamentare sull'esecutivo nell'UE:
1. Nei trattati manca una definizione chiara di "esecutivo". Nel contesto dell'UE, l'"esecutivo" è organizzato in modo diverso per i diversi settori politici, in quanto non esiste un elenco esaustivo dei settori per i quali la Commissione ha potere esecutivo. Ciò solleva pertanto alcune serie sfide in materia di controllo parlamentare.
2. L'esecutivo è multistrato, diffuso a livello europeo, nazionale e talvolta regionale, il che richiede l'esercizio di un vero controllo democratico da parte degli organi eletti a ciascuno di questi diversi livelli.
3. Esso potrebbe coinvolgere diverse istituzioni per le diverse politiche - la Commissione (per le competenze esclusive), la Commissione con gli Stati membri (politiche di gestione concorrente), il Consiglio e il Consiglio europeo (nel caso della PESC).
4. Quando il Consiglio europeo va oltre le sue funzioni prescritte dai trattati e agisce in qualità di legislatore, esso lascia di fatto al Parlamento e ai parlamenti nazionali nessun controllo sull'esecutivo, come ad esempio nel caso del meccanismo europeo di stabilità (MES) e del patto di bilancio.
5. La soglia molto elevata che deve essere raggiunta per far scattare determinati meccanismi di controllo, come ad esempio la mozione di censura, costituisce un'altra sfida per un efficace controllo parlamentare.
6. Manca una costante valutazione del lavoro dei singoli Commissari.
7. La Commissione ha unicamente responsabilità collettiva e non è previsto alcun meccanismo che consenta di chiamare singoli Commissari a rispondere.
8. Non vi è un meccanismo di controllo parlamentare sulle procedure amministrative della Commissione per la nomina del Segretario generale della Commissione e dei direttori generali.
9. Il Consiglio europeo domina la definizione dell'agenda politica dell'UE, il che limita il controllo di indirizzo del Parlamento.
10. Benché costituiscano uno strumento importante della democrazia parlamentare, i triloghi legislativi rappresentano una sfida per l'esercizio effettivo delle funzioni di controllo del Parlamento. La natura consensuale del processo decisionale dell'UE rende più difficile per il Parlamento esercitare un controllo politico efficace.
11. La tendenza della Commissione a depoliticizzare le questioni, attraverso la creazione di agenzie e fornendo soluzioni apparentemente tecniche ai problemi politici, rende più improbabile che il Parlamento eserciti efficacemente i suoi poteri di controllo su tali questioni.
Possibili risposte alle problematiche esistenti:
1. L'esecutivo dell'UE presenta più livelli e per questo motivo è necessario che i parlamenti nazionali esaminino i governi nazionali negli affari dell'UE nello stesso modo in cui il Parlamento esamina la Commissione a livello dell'Unione.
2. L'esecutivo dell'UE dovrebbe essere snellito e definito con una Commissione trasformata nell'esecutivo principale.
3. Poiché l'esecutivo presenta più livelli all'interno dell'UE, "il dialogo politico tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo dovrebbe essere intensificato e reso più significativo e sostanziale, senza oltrepassare i limiti delle rispettive competenze costituzionali al fine di coprire anche il Consiglio europeo e Consiglio dell'Unione europea quando agiscono in qualità di esecutivo.
4. I poteri legislativi e i diritti di vigilanza del Parlamento devono essere garantiti, consolidati e rafforzati. Allo stesso modo, il Parlamento potrebbe prendere in considerazione l’eventualità di riformare i suoi metodi di lavoro al fine di rafforzare l'esercizio delle sue funzioni di controllo politico sulla Commissione.
5. Ciò implicherebbe anche un rafforzamento della capacità esecutiva della Commissione nelle politiche economiche e monetarie.
6. L'attuazione degli strumenti di vigilanza, ma soprattutto di quelli utilizzati per chiedere conto alla Commissione, dovrebbe essere accompagnata da un'analisi approfondita su cosa è andato storto e perché.
7. Una combinazione di vari strumenti di vigilanza: sia in termini di responsabilità che di governo, potrebbe produrre risultati migliori nella vigilanza parlamentare nel contesto dell'UE.
8. Vi sono strumenti che non sono applicati nella pratica (come la mozione di censura). In considerazione del legame più saldo tra Parlamento e Commissione creato dal processo Spitzenkandidaten e del fatto che i Commissari si identificano con i gruppi politici in Parlamento, potrebbe diventare ancora più difficile utilizzarli in futuro.
9. La Commissione dovrebbe considerare più seriamente le iniziative legislative avviate dal Parlamento ai sensi dell'articolo 225 TFUE.
10. Si dovrebbero rafforzare lo scambio delle migliori pratiche di controllo parlamentare tra parlamenti nazionali, come ad esempio lo svolgimento di discussioni periodiche tra i rispettivi ministri e le commissioni specializzate dei parlamenti nazionali prima e dopo le riunioni del Consiglio, nonché con i Commissari in un arco spaziale e temporale adeguato, come pure le riunioni con i parlamenti nazionali finalizzate agli scambi fra deputati nazionali ed europei.
11. In una futura modifica del trattato, sarebbe necessario modificare le disposizioni relative alla mozione di censura al fine di abbassare la soglia richiesta e introdurre procedure in virtù delle quali i singoli commissari debbano dare conto al Parlamento per tutto il loro mandato.
12. La proposta di regolamento del Parlamento sul diritto di inchiesta dovrebbe essere rapidamente adottata al fine di affidare al Parlamento poteri effettivi che gli consentano di esercitare questo strumento parlamentare di base per chiedere conto all'esecutivo.
13. Sono necessarie regole chiare per la delimitazione tra gli atti di esecuzione e quelli delegati al fine di garantire un controllo parlamentare adeguato.
14. La Commissione dovrebbe rivedere le proprie procedure amministrative per la nomina dei suoi Segretario generale, direttori generali e direttori; nel contesto di un'ulteriore parlamentarizzazione della struttura istituzionale dell'Unione potrebbero anche essere previste audizioni parlamentari di alti funzionari dell'esecutivo dell'Unione.
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
sull'attuazione delle disposizioni del trattato relative alle prerogative del Parlamento in materia di controllo politico sulla Commissione (2018/2113(INI))
Il Parlamento europeo,
– visti le disposizioni del trattato relative al controllo politico del Parlamento sulla Commissione europea e in particolare gli articoli 14, 17 e 25 del trattato sull'Unione europea e gli articoli 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 e 325 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
– visto l'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea,
– visto l'accordo interistituzionale (AII) "Legiferare meglio" del 2016 e l’accordo interistituzionale del 2013 sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria,
– vista la sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sul miglioramento del funzionamento dell'Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona3,
– vista la sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sulle evoluzioni e gli adeguamenti possibili dell'attuale struttura istituzionale dell'Unione europea4,
– vista la sua decisione del 7 febbraio 2018 sulla revisione dell’accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea, e in particolare il suo paragrafo 1, che ribadisce ulteriormente la validità del processo Spitzenkandidaten5,
– vista la sua risoluzione del XXXX sullo stato del dibattito sul futuro dell’Europa6,
– visti la sua risoluzione legislativa del 16 aprile 2014 su una proposta di regolamento del Parlamento europeo relativo alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo che sostituisce la decisione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione del 19 aprile 1995 (95/167/CE/Euratom/CECA)7 e i negoziati interistituzionali in corso8,
– vista la raccomandazione del Mediatore europeo nelle cause riunite 488/2018/KR e 514/2018/KR sulla nomina, da parte della Commissione, di un nuovo Segretario generale,
– visti il suo regolamento nonché l'articolo 1, paragrafo 1, lettera e), e l'allegato 3 della decisione della Conferenza dei presidenti del 12 dicembre 2002 sulla procedura relativa alla concessione dell'autorizzazione a elaborare relazioni di iniziativa,
– vista la relazione della commissione per gli affari costituzionali e il parere della commissione per il controllo dei bilanci (A8-0000/2018),
A. considerando che il quadro istituzionale dell'Unione sancito dai trattati conferisce al Parlamento, in quanto organo legislativo dell'Unione, la responsabilità del controllo politico sulla Commissione;
B. considerando che il Parlamento dispone di una serie di strumenti per invitare la Commissione a rendere conto, come la mozione di censura (articoli 17 TUE e 234 TFUE), la possibilità di chiedere al Presidente della Commissione di ritirare la sua fiducia in un membro della Commissione (articolo 118, paragrafo 10, del regolamento del Parlamento), diritto di inchiesta (articolo 226 del TFUE), la competenza di controllo su atti delegati e di esecuzione (articoli 290 e 291 del TFUE), il diritto di presentare interrogazioni orali e scritte (articolo 230, paragrafo 2, del TFUE) e il diritto del Parlamento di avviare procedimenti giudiziari contro la Commissione su una questione di legalità (articolo 263 del TFUE) o in caso di omissione da parte della Commissione;
C. considerando che, oltre a questi meccanismi, il Parlamento dispone di una serie di strumenti per articolare la vigilanza e definire, quindi, in modo proattivo l'agenda politica europea;
D. considerando che il processo Spitzenkandidaten ha sostanzialmente modificato le relazioni tra il Parlamento e la Commissione e ha rafforzato il legame tra le due istituzioni, portando così ad una maggiore politicizzazione della Commissione che dovrebbe risultare in un maggiore controllo parlamentare delle sue funzioni esecutive;
E. considerando che il Presidente della Commissione è eletto dal Parlamento su proposta dei capi di Stato e di governo dell'UE e tenendo conto dei risultati delle elezioni europee;
F. considerando che tutti i commissari designati sono soggetti ad un'audizione prima dell'investitura del collegio dei commissari e che, durante il suo mandato, il Parlamento può riesaminare gli impegni e le priorità espressi dai commissari designati durante le loro audizioni;
G. considerando che i trattati conferiscono al Parlamento il diritto di porre in votazione una mozione di censura nei confronti della Commissione nel suo complesso ma non di ritirare la sua fiducia nei confronti di un singolo commissario;
H. considerando che, nonostante la responsabilità collettiva del collegio dei commissari, il Parlamento dovrebbe garantire una vigilanza politica efficace del lavoro individuale di ciascun commissario;
I. considerando che la recente nomina del nuovo Segretario generale della Commissione ha destato gravi preoccupazioni circa il ruolo e l'influenza politica esercitati da alti funzionari della Commissione;
J. considerando che la Commissione ha l'obbligo giuridico di riferire regolarmente al Parlamento nel modo seguente: una volta all’anno sulle attività generali dell’Unione (articolo 249 TFUE); ogni tre anni sull'applicazione delle disposizioni in materia di non discriminazione e cittadinanza dell'Unione (articolo 25 TFUE); sui risultati della sorveglianza multilaterale in materia di politica economica (articolo 121, paragrafo 5, TFUE); ogni tre anni sugli sviluppi nella realizzazione della politica sociale (articoli 159 e 161 TFUE); ogni tre anni sugli sviluppi nella realizzazione della coesione economica, sociale e territoriale (articolo 175 TFUE); una volta all’anno sulle attività di ricerca nell’Unione (articolo 190 TFUE); una volta all’anno annuale sulla lotta contro la frode (articolo 325 TFUE); e quando conduce negoziati con paesi terzi o organizzazioni internazionali (articolo 207 TFUE);
K. considerando che, con l'adozione dell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea, il Parlamento ha acquisito ulteriore influenza nella definizione dell'agenda legislativa proposta dalla Commissione ogni anno nel programma di lavoro della Commissione (PLC);
L. considerando che, dall'adozione del trattato di Lisbona, il Parlamento è diventato un vero colegislatore in materia di bilancio e ha la responsabilità di concedere il discarico alla Commissione per l'esecuzione del bilancio dell'Unione;
M. considerando che, a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento ha ampliato la propria influenza sul controllo delle politiche esterne dell'UE, ottenendo il potere di approvazione sulla conclusione di accordi internazionali e quindi il diritto di essere immediatamente e pienamente informato dalla Commissione in tutte le fasi del negoziato di tali accordi (articolo 218 TFUE, articolo 50 TUE);
N. considerando che la portata dei diritti di controllo del Parlamento varia notevolmente tra atti delegati e atti di esecuzione; che il Parlamento ha il diritto di porre il veto su un atto delegato e/o di revocare la delega, ma nel caso degli atti di esecuzione il suo coinvolgimento è molto meno ampio;
O. considerando che l'attuale struttura istituzionale dell'Unione e la mancanza di una definizione precisa dell'esecutivo nei trattati rendono complesso il concetto di esecutivo dell'UE e lo spezzettano nei vari livelli europeo, nazionale e regionale;
P. considerando che, per risolvere la questione della pluralità di livelli delle funzioni esecutive rispetto all'applicazione della legislazione europea, è necessaria una maggiore cooperazione tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali e regionali, in linea con le rispettive competenze costituzionali;
Conclusioni principali
1. ritiene che il Parlamento non sfrutti appieno tutti i suoi strumenti di controllo politico sull'esecutivo, a causa di una serie di motivi, alcuni dei quali sono inerenti alla struttura istituzionale dell'Unione mentre altri sono il risultato delle mutevoli dinamiche interistituzionali, che hanno reso alcuni degli strumenti difficili da applicare o non sufficientemente efficaci;
2. riconosce che la forte politicizzazione della Commissione sin dalla prima attuazione positiva del processo Spitzenkandidaten ha ridotto il divario democratico, consentendo ai cittadini europei di potersi esprimere in modo diretto sulla scelta del presidente della Commissione; è quindi fermamente favorevole a replicare questa pratica per le elezioni europee del 2019;
3. ricorda che il rafforzamento del legame politico instaurato tra il Parlamento e la Commissione a seguito del processo Spitzenkandidaten non dovrebbe determinare un controllo parlamentare meno rigoroso della Commissione;
4. ritiene che la soglia sancita dai trattati per una mozione di censura sia troppo elevata per consentire l'uso efficace di questo strumento e deplora l’impossibilità di esigere un’assunzione di responsabilità da parte dei singoli commissari;
5. deplora il fatto che la politicizzazione della Commissione non sia stata seguita da una successiva modifica del trattato, che avrebbe consentito il consolidamento del ruolo della Commissione quale ramo esecutivo europeo attraverso l'adozione di disposizioni che imporrebbero ai singoli commissari di dar conto del loro operato e abbasserebbero la soglia richiesta per una mozione di censura;
6. sottolinea che i trattati non forniscono una definizione chiara dell'esecutivo dell'UE e che le istituzioni responsabili differiscono tra i vari settori politici, a seconda che siano considerati come appartenenti alle competenze condivise o esclusive dell'Unione;
7. ritiene necessario istituire un sistema legislativo realmente bicamerale che coinvolga il Consiglio e il Parlamento, con la Commissione che funge da organo esecutivo;
8. sottolinea che il ruolo di vigilanza del Parlamento nei confronti dell'esecutivo dovrebbe essere accompagnato da corrispondenti competenze analoghe dei parlamenti nazionali nei confronti dei propri dirigenti che si occupano di questioni europee;
9. ritiene che l'esercizio del controllo da parte del Parlamento sull'esecutivo, ai sensi dell'articolo 14 TUE, sia stato reso difficile, se non a volte impossibile, dall'assenza di un chiaro catalogo di competenze e politiche dell'Unione e dall'attribuzione multilivello delle competenze tra dirigenti europei, nazionali e regionali;
10. ricorda che i trattati non conferiscono alcuna funzione legislativa o diritto di iniziativa legislativa al Consiglio europeo; esprime preoccupazione per il fatto che, negli ultimi anni, il Consiglio europeo abbia, contrariamente allo spirito dei trattati, adottato una serie di importanti decisioni politiche al di fuori del quadro del trattato, escludendo di fatto tali decisioni dalla vigilanza del Parlamento e minando la responsabilità democratica che è essenziale riguardo a tali politiche europee;
11. ricorda che il trattato conferisce al Parlamento notevoli poteri di controllo politico attraverso le procedure annuali di bilancio e di discarico;
12. ricorda che le istituzioni non hanno ancora espresso il loro impegno a stabilire criteri per la delimitazione dell'uso degli atti delegati e di esecuzione, anche se l'AII “Legiferare meglio” ha migliorato la trasparenza della procedura degli atti delegati;
Raccomandazioni
13. ritiene necessario semplificare la distribuzione delle competenze esecutive nell'Unione europea, al fine di razionalizzare e rendere più efficace la vigilanza politica dell'organo esecutivo da parte del Parlamento europeo; chiede, pertanto, l'integrazione nel diritto dell'Unione del meccanismo europeo di stabilità (MES), nonché delle pertinenti disposizioni del patto di bilancio in linea con il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (TSCG), poiché ciò rafforzerebbe la capacità esecutiva della Commissione nel settore della politica economica e monetaria e garantirebbe un’adeguata vigilanza democratica di tali strumenti;
14. suggerisce che gli strumenti per invitare la Commissione a rendere conto e quelli per il controllo esecutivo debbano essere combinati al fine di massimizzare l'efficacia di entrambi;
15. ribadisce che i poteri legislativi e i diritti di vigilanza del Parlamento devono essere garantiti, consolidati e rafforzati, anche mediante accordi interistituzionali e il ricorso alla base giuridica corrispondente da parte della Commissione;
16. ritiene necessario che il Parlamento riformi i suoi metodi di lavoro al fine di rafforzare l'esercizio delle sue funzioni di controllo politico sulla Commissione;
17. invita la Commissione a tenere maggiormente conto delle iniziative legislative avviate dal Parlamento ai sensi dell'articolo 225 TFUE ed auspica che un maggior numero di iniziative produca proposte legislative; elogia al contempo la Commissione per il seguito positivo dato alle raccomandazioni formulate dal Parlamento nella sua risoluzione del 16 febbraio 2017 sul miglioramento del funzionamento dell’Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona;
18. propone che, in linea con la prassi costituzionale comune vigente in tutte le democrazie parlamentari, il Parlamento europeo, in quanto unica istituzione eletta direttamente dai cittadini, goda del diritto di iniziativa legislativa, fatte salve le prerogative legislative della Commissione;
19. incoraggia lo scambio delle migliori pratiche di controllo parlamentare tra parlamenti nazionali, come ad esempio lo svolgimento di periodiche discussioni tra i rispettivi ministri e le commissioni specializzate dei parlamenti nazionali prima e dopo le riunioni del Consiglio, nonché con i Commissari in un arco spaziale e temporale appropriato, come pure le riunioni tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali; incoraggia l'istituzione di scambi regolari di funzionari delle istituzioni e di personale dei gruppi politici tra le amministrazioni del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, il Comitato europeo delle regioni e le regioni degli Stati membri con competenze legislative;
20. invita il Parlamento a rafforzare la propria capacità di valutazione dell'attuazione di atti delegati e di esecuzione;
21. incoraggia i parlamenti nazionali, nonché i parlamenti regionali, se del caso, ad accrescere la loro capacità di controllo dei propri dirigenti nell’atto di prendere decisioni o proporre regolamenti per attuare o delegare la legislazione europea;
22. ritiene necessario, in una futura modifica del trattato, emendare le disposizioni relative alla mozione di censura, al fine di ridurre la soglia richiesta, nonché rafforzare le procedure per indurre un’assunzione di responsabilità da parte dei singoli commissari dinanzi al Parlamento per tutto il loro mandato, misure che, in forma limitata, sono già previste nell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea;
23. invita la Commissione e il Consiglio a procedere rapidamente a un accordo sulla proposta di regolamento del Parlamento sul diritto di inchiesta, al fine di affidare al Parlamento poteri effettivi che gli consentano di esercitare questo strumento parlamentare di base per esigere un’assunzione di responsabilità da parte dell'esecutivo;
24. è convinto dell'utilità delle interrogazioni parlamentari come strumento di sorveglianza; ritiene pertanto necessario procedere ad una valutazione approfondita della qualità delle risposte fornite dalla Commissione alle interrogazioni dei deputati;
25. ritiene che il tempo delle interrogazioni sia un elemento importante del controllo parlamentare sull'esecutivo; chiede alla Conferenza dei presidenti di iscrivere nuovamente il tempo delle interrogazioni all'ordine del giorno della plenaria, in linea con l'articolo 129 del regolamento;
26. invita nuovamente la Commissione a rivedere le proprie procedure amministrative per la nomina del Segretario generale, dei direttori generali e dei direttori, con l'obiettivo di garantire che i migliori candidati siano selezionati in un quadro di massima trasparenza e pari opportunità; suggerisce che, nel contesto di un'ulteriore parlamentarizzazione della struttura istituzionale dell'Unione, si prevedano audizioni parlamentari di alti funzionari dell'esecutivo dell'Unione;
27. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, ai parlamenti nazionali degli Stati membri, al Comitato europeo delle regioni e ai parlamenti regionali. (20/11/2018-ITL/ITNET)
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